Problemstilling. Hvad kan forklare regeringers reformstrategier i forbindelse med ændringer i velfærdsstatsprogrammer? Metode. Jeg analyserer vedtaget lovgivning i Folketinget 1953-2009 på udvalgte velfærdspolitiske områder. Resultater. Forskellen på nedskærings- og ekspansionspolitik samt politikområdet har betydning for regeringers reformstrategier. Konklusion. Studiet af reformer i velfærdsstaten kan kvalificeres ved at analysere processer relateret til ekspansions- såvel som nedskæringspolitik på forskellige politiske områder.

1. Indledning

Analyser af nedskæringspolitik i velfærdsstaten må tage udgangspunkt i en konceptualisering af den afhængige variabel, altså velfærdsstaten (Green-Pedersen 2004: 4; Korpi & Palme 2003: 426). Dette fordi en konceptualisering af velfærdsstaten har væsentlige implikationer for, hvilke kausale processer vi kan opnå viden om – og lige så vigtigt hvad vi ikke kan opnå viden om.

Studiet af nedskæringer i velfærdsstaten har været præget af en grundlæggende debat om den afhængige variabel (Green-Pedersen 2004). Til trods for at der gennem årene er kommet en omfattende litteratur der fokuserer på hvordan nedskæringer i velfærdsstaten kan studeres, er vores viden omkring hvornår vi kan se bestemte typer af nedskæringer, begrænset.

Jeg vil i nærværende opgave identificere to forskellige typer af reformer (substantielle og institutionelle) i litteraturen relateret til debatten omkring den afhængige variabel. Hidtidige studier af reformer har primært analyseret nedskæringer i velfærdsstaten således, at de fokuserer på hvad der kan kategoriseres som enten værende substantielle eller institutionelle reformer. Jeg vil i denne opgave dermed anvende forskellige data, der skaber en variation på den afhængige variabel med henblik på at undersøge forhold, der kan forklare denne variation.

Det overordnede fokus vil være på de politiske mekanismer relateret til forskellige typer af reformer og regeringers motiver til at forfølge bestemte reformstrategier. De uafhængige variable der vil blive inddraget er derfor 1) popularitetsgraden (om der er tale om ekspansions- eller nedskæringspolitik), 2) risicidistributionen (hvilke sociale grupper en reform rammer) og 3) regeringens politiske orientering (om der er tale om venstre- eller højreorienterede regeringer). Opgaven er dermed ikke begrænset til kun at studere nedskæringspolitik, men også ekspansionspolitik. Dette for at kunne sammenholde de forskellige logikker, der eksisterer ved de to typer af reformer med forskellige reformstrategier.

Opgavens struktur vil være således, at jeg først vil introducere debatten omkring den afhængige variabel og identificere en sondring mellem to typer af reformer der eksisterer i litteraturen. Med udgangspunkt i dette vil jeg teoretisere en distinktion mellem substantielle og institutionelle reformer. Dernæst vil jeg eksplicitere hvilke variable der kan påvirke den afhængige variabel og hvordan. Dette vil ske med udgangspunkt i en række hypoteser, som undersøges nærmere i den empiriske analyse. Opgaven afsluttes med en diskussion af resultaterne.

Der vil på baggrund af opgavens resultater blive vurderet, at den eksisterende viden på området kan kvalificeres og nuanceres ved, at se mere bredt på reformprocesser, herunder i særdeleshed hvordan regeringer strategisk kan anvende reformstrategier, hvor der gennemføres forskellige typer af politik på forskellige områder.

2. Teori

2.1 Den afhængige variabel: Reformer i velfærdsstaten

I studiet af nedskæringspolitik i velfærdsstaten er den afhængige variabel af afgørende betydning for, hvad vi undersøger. Green-Pedersen (2004: 4) formulerer vigtigheden således: “It is clear that the dependent variable problem is crucial for the entire debate, and that disagreement about the dependent variable is a major obstacle for cumulative knowledge about welfare state retrenchment.”.

Problemet med den afhængige variabel kan dog ikke udelukkende identificeres i forbindelse med nedskæringspolitik. Esping-Andersen (1990) rettede med hans typologi af distinktive velfærdsregimer en kritik af studier der analyserede velfærdsstaten på baggrund af aggregerede udgiftsdata (Green-Pedersen 2004). Dermed er der flere karakteristika ved velfærdsstaten end blot udgifterne til velfærdsydelser, som der skal rettes opmærksomhed mod i studiet af ændringer i velfærdsstaten.

Det er dog i særdeleshed i litteraturen relateret til nedskæringer i velfærdsstaten, at den afhængige variabel har været diskuteret. Dette fordi forskellige konceptualiseringer af nedskæringer, har væsentlige implikationer for omfanget af nedskæringer i velfærdsstaten. I det næste afsnit vil jeg redegøre for, hvordan der i litteraturen kan identificeres sondringer mellem forskellige typer af forandringer, der er af relevans i forhold til den afhængige variabel. Med udgangspunkt i disse sondringer vil jeg sammenfatte karakteristika ved disse og deducere en sondring mellem substantielle og institutionelle reformer, for derved at opnå en teoretisk variation i den afhængige variabel.

2.1.1 Den afhængige variabel: Sondringen mellem to typer af forandring i litteraturen

En kritik af udelukkende at se på én form for nedskæringer, de direkte nedskæringer i politiske programmer, er at finde i Piersons (1994: 15) sondring mellem programmatic retrenchment og systemic retrenchment. Sondringen bygger på, at politisk forandring kan ske på to måder, hvor programmatic retrenchment indikerer direkte nedskæringer i programmer, og systemic rentrechment indikerer ændringer på institutionelle forhold, der øger sandsynligheden for at nedskæringer finder sted i fremtiden (Pierson 1994: 17). Sondringen rummer dermed en kritik af analyser, hvor nedskæringer udelukkende sker som programmatic retrenchment.

Pierson (1994: 15f) ekspliciterer fire forskellige måder hvorpå systemtic retrenchment kan finde sted. Den første måde er ved at begrænse de offentlige indtægter, og på den måde underfinansiere velfærdsprogrammer. Den mest enkle måde at gøre dette på er ved at give skattelettelser, men kan blandt andet også ske ved at øge udgifterne til ikke-velfærdsstatsrelaterede aktiviteter. Den anden måde er at påvirke holdningen til private leverandører. Dette kan ske ved at give private leverandører mulighed for at levere velfærdsydelser og på anden måde åbne op for, at private leverandører er en del af velfærdsydelser, eksempelvis som med private sygehuse i Danmark. Den tredje måde er at modificere politiske institutioner og dermed ændre måden hvorpå fremtidige ændringer skal besluttes. Et eksempel kan være centralisering af magt, så man har mulighed for at realisere sine præferencer, men også decentralisering, så en regering ikke skal tage ansvaret for upopulære beslutninger. Den fjerde måde er at svække de interesseorganisationers magt, der har en positiv indstilling til velfærdsydelser.

En lignende sondring finder vi ved Green-Pedersen (2004: 7), der sondrer mellem cutbacks og institutional change. Cutbacks indikerer direkte nedskæringer i velfærdsydelser, hvor institutional change er institutionelle ændringer, der kan kategoriseres som indirekte nedskæringer. Det fremhæves dog, at det er vigtigt at eksplicitere hvilke typer af institutionelle forandringer der kan kategoriseres som nedskæringer (ibid. 2004: 9). Sondringen her tager sit udgangspunkt i den generelle debat omkring problemet med den afhængige variabel, hvorfor elementer af Piersons distinktion her genfindes.

Green-Pedersen (2004: 11) fremhæver at de to typer af nedskæringer kan være forbundne i den forstand, at institutional changes kan føre til cutbacks: “Certain institutional changes could be defined as retrenchment because they may lead indirectly to cuts in entitlements. However, at this point it is important to realize that arguing that such changes may lead to cuts in entitlement does not imply that they will necessarily do so. The effects of the institutional changes will often be rather uncertain and the risk is that institutional changes having no effects on entitlements are measured as cuts in entitlements.”

Nedskæringer der gennemføres som institutional changes vil derfor indirekte kunne føre til cutbacks, men er ingen garanti for det. Institutionelle ændringer kan dermed være en mindre synlig måde hvorpå nedskæringer kan realiseres, præcis som ved Pierson (1994). Hvordan nedskæringer realiseres mindre synligt, analyserer Hacker (2004) i hans studie af nedskæringspolitik i USA i nyere tid.

Hacker (2004: 244) fokuserer på hvordan politiske aktører kan anvende en reformstrategi, hvor populære institutioner ændres indirekte: “I show that actors who wish to change popular and embedded institutions in political environments that militate against authoritative reform may find it prudent not to attack such institutions directly.”. Fokus er her ikke begrænset til at se på de ændringer der foretages, men i lige så høj grad hvilke ændringer der ikke foretages. Argumentet er, at man må se på de sociale konsekvenser en politisk ændring eller manglen på samme har, og specielt hvordan det ændrer de risici borgerne har.

Dette sker ved at distancere mellem ændringer, der sker uden formel revision, og ændringer der sker ved formel revision (Hacker 2004: 246). Politisk forandring kan jf. Hacker (2004) ske på 4 måder. Den ene er formal revision, hvor man erstatter eller eliminerer en eksisterende politik. Dette forekommer, hvis der er få veto-aktører og svag politisk support. Grunden til dette er, at det er forekomsten af flere veto-aktører og øget politisk support til politiske programmer der gør, at politiske programmer forsøges ændret uden direkte formel revision. Sagt med andre ord er der ingen grund til, at politiske aktører bruger ressourcer på at andre teknikker, når de blot kan gennemføre formelle revisioner uden at møde nogen videre politisk modstand.

En anden måde er conversion, hvor der tilføjes flere mål og funktioner for politiske programmer. Dette forekommer, hvis der er mange veto-aktører men svag politisk support. På denne måde reduceres effektiviteten i det politiske program i forhold til den oprindelige målsætning. En tredje måde er drift, hvor man ikke justerer lovgivningen efter nye omstændigheder. Dette forekommer hvis der er både mange veto-aktører og stærk politisk support til politikområdet. Et eksempel på dette er organiserede interessers succes i USA med at præservere den gældende lovgivning, hvorved politiske institutioner ikke har tilpasset sig nye socioøkonomiske forhold, hvorved uligheden er steget (Hacker & Pierson 2010). En fjerde måde er layering, hvor man skaber en ny politik uden at eliminere den gamle. Konsekvensen af layering er, at det politiske program man angriber indirekte, ikke vil have den samme virkning. Dette vil forekomme hvis der er få veto-punkter men omvendt stærk politisk support til den pågældende politik man forsøger at ændre.

De 3 reformstrategier vil derfor kunne anvendes af regeringer til at angribe politiske programmer indirekte. Hacker (2004: 251ff) viser i sit case-studie hvordan der på en række væsentlige velfærdspolitiske områder benyttes specifikke reformstrategier til at gennemføre nedskæringer, som ikke kan ses i den formelle revision af en politik. Det er vigtigt at fremhæve, at Hackers teoretiske framework til at studere indirekte nedskæringer er bredere end Piersons systemic retrenchment, der er begrænset til at se på autoritative ændringer (Hacker 2004: 245).

Ikke desto mindre er der i Hackers sondring mellem ændringer gennem formel revision (direkte angreb) og ændringer uden formel revision (indirekte angreb) ligheder med Piersons sondring mellem programmatic retrenchment og systematic retrenchment. Begge sondringer tager højde for, at en type politisk forandring vil være synlig og have direkte implikationer for den politik, der ændres, og hvor den politiske modstand vil kunne mobilisere sig nemt. Ligeledes tager begge sondringer højde for, at der ved en anden type af forandring vil være mindre synlige konsekvenser, hvor det vil have indirekte implikationer for en politik.

Nogle af de samme elementer genfinder vi ved sondringen af Christiansen et al. (2004), der sondrer mellem substantielle og institutionelle goder. Her er der ikke tale om en sondring, der udspringer af nedskæringslitteraturen, men en generel sondring til at forstå de goder politiske aktører forfølger, der i det pågældende tilfælde appliceres på interesseorganisationer. Christiansen et al. (2004: 27f) formulerer forholdet mellem institutionelle og substantielle goder således, at substantielle goder er en direkte kamp om fordelingsmæssige goder, hvor institutionelle goder er organisatoriske positioner m.v. Derved er „Kampen om institutionelle goder […] ikke en direkte kamp om fordelingsmæssige goder, men det er det som oftest indirekte.”.

Resultatet af konflikter omkring institutioners indretning er derfor ofte et implicit valg af politik. Institutionelle goder er derfor goder der på sigt vil føre til substantielle goder (Christiansen et al. 2004: 28). Denne sondring identificerer et trade-off, der vedrører hvordan aktører skal prioritere substantielle goder nu, eller noget der kan føre til substantielle goder på længere sigt. Logikken kan appliceres på regeringens overvejelser ved, at de på den ene side skal overveje deres muligheder for at gennemføre synlige nedskæringer nu, mod deres elektorale ambitioner og gennemføre ændringer der kan føre til nedskæringer på sigt.

Der er forskelle på de ovennævnte distinktioner, men de forholder sig alle til aspekter, der vedrører at ændre forhold direkte og indirekte. Det er disse aspekter der er interessante i forhold til, hvordan regeringer gennemfører bestemte reformstrategier. Sondringen i litteraturen er opsummeret i tabel 2.1.

Tabel 2.1: Typologi: Distinktion mellem substantielle og institutionelle reformer

Direkte ændring	Indirekte ændring	Reference
Programmatic retrenchment	Systemic retrenchment	Pierson (1994)
Cutbacks	Institutional change	Green-Pedersen (2004)
Formal revision	“Internal” policy change	Hacker (2004)
Substantielle goder	Institutionelle goder	Christiansen et al. (2004)

Forskellige studier af ændringer i velfærdsstaten har som nævnt konceptualiseret den afhængige variabel forskelligt. Tidlige studier fokuserede på hvad der kan kategoriseres som direkte ændringer (Korpi & Palme 2003: 426). Sidenhen er der som vist kommet studier der har udvidet det teoretiske fokus ved at inddrage andre typer af forandring. Disse studier undersøger forskellige nedskæringer i velfærdsstaten, men er ofte begrænset til casestudier af bestemte reformer (eller ved policy drifts, udeblivelsen af samme). Hvad vi derfor mangler er en mere systematisk viden omkring hvad der kan forklare variationen i den afhængige variabel, altså forholdet mellem forskellige typer af reformer.

Jeg vil i næste afsnit med udgangspunkt i de forskellige sondringer eksplicitere en distinktion mellem substantielle og institutionelle reformer, hvorved fokus vil være på, hvor direkte konsekvenserne er. Dette for at kunne teoretisere, hvad der kan forklare, at regeringer anvender bestemte reformstrategier.

2.1.2 Den afhængige variabel: Substantielle og institutionelle reformer

Med udgangspunkt i ovenstående litteraturgennemgang vil jeg sondre mellem substantielle og institutionelle reformer. Hensigten er her at specificere de forhold, der kan forklare en variation på den afhængige variabel, altså reformer i velfærdsstaten, som enten værende substantielle eller institutionelle.

Substantielle reformer er reformer der direkte påvirker indholdet af politiske programmer, som eksempelvis generøsiteten ved en ydelse, kvaliteten i programmet, graden af brugerbetaling etc. (Pierson 1994: 15). Den substantielle reform angiver på den måde en type politisk forandring, hvor vælgeren vil have lettere ved at estimere konsekvensen af den pågældende reform, qua at den direkte går ind og fordeler ressourcer i samfundet. Informationen der skaber det kausale link mellem den politik der er vedtaget, og de konsekvenser det vil have økonomisk for den enkelte vælger, er derfor fyldestgørende.

Institutionelle reformer er reformer der indirekte kan påvirke indholdet af politiske programmer. Der er dermed tale om institutionelle ændringer, og et perspektiv på institutioner som politiske magtressourcer. Institutioner skal derfor ikke forstås som neutrale midler til at nå et bestemt mål, men som strukturelle midler hvorigennem politiske aktører forfølger deres præferencer på bekostning af andre politiske aktørers præferencer (Moe 1990: 213; Moe 2005: 218; Knight 1992: 38).

Der er dog ingen garanti for, at ændringerne vil ske, men sandsynligheden for det øges (Green-Pedersen 2004: 11). En regering der vil undgå at få skylden for en nedskæring, vil alt andet lige have et klart incitament til, at gennemføre en institutionel reform frem for en substantiel reform. Den institutionelle reform er ganske vist usikker i forhold til en eventuel virkning, men ændringen sker indirekte og det kausale link mellem en reform og en ændring er utydelig for vælgerne. Dette er angivet i tabel 2.2.

Tabel 2.2: De distinktive ændringskarakteristika ved en substantiel og institutionel reform

	Substantiel reform	Institutionel reform
Ændring	Direkte	Indirekte
Kausalt link mellem reform og ændring	Tydeligt	Utydeligt
Sandsynlighed for ændring	Sikker	Usikker

Da institutionelle reformer fører til nedskæringer indirekte, kan en reformstrategi være at sløre nedskæringerne ved at gennemføre dem institutionelt – frem for substantielt. Dette er særegent for nedskæringspolitikken, hvor vi omvendt bør forvente, når vi kigger på ekspansionspolitik, at regeringer har en interesse i, at disse reformer fremstår så klare som muligt. Dette forhold der kan have betydning for hvornår regeringer gennemfører henholdsvis institutionelle og substantielle reformer, vil jeg teoretisere som en uafhængig variabel.

2.2 De uafhængige variable

Den afhængige variabel angiver to forskellige typer af reformer; substantielle reformer og institutionelle reformer. Jeg vil i det følgende specificere de kausale sammenhænge mellem disse reformer og forhold, som kan forklare en variation i den afhængige variabel.

2.2.1 Politiktype: Ekspansionspolitik eller nedskæringspolitik

Der er væsentlige forskelle på ekspansions- og nedskæringspolitik. Hvor at nedskæringspolitik er upopulær politik er ekspansionspolitik populær politik, og regeringerne må derfor vurdere hvordan de vil gennemføre begge typer af politik.

Teoretisk definerer vi upopulær politik som politik, der vil reducere stemmeandelen hos de ansvarlige aktører. Der er derfor tale om en type adfærd, der strider fundamentalt imod en downsiansk opfattelse af politik, hvor politikere formulerer politik med henblik på at få stemmer (Downs 1957: 28). Når politiske aktører gennemfører upopulær politik, skal de afveje modstridende præferencer i et trade-off mellem votes og policy (Strøm 1990: 570ff). Her er nedskæringspolitik i velfærdspolitiske programmer en ideel hard case, da det trade-off aktørerne står over for, er yderst intenst (Starke 2006: 114). Grunden til dette er, at nedskæringspolitik i velfærdsstaten adskiller sig fundamentalt fra ekspansionspolitik, der anses som værende populær politik.

Pierson (1994, 1996) argumenterer for, at nedskæringspolitik er præget af andre logikker end ekspansionspolitik. Argumentet herfor skal findes i den asymmetriske relation mellem distributionen af fordele og omkostninger og implikationerne for kollektiv handlen når der er tale om henholdsvis nedskæringspolitik og ekspansionspolitik. En ekspansionspolitik der gør velfærdsstaten større, vil resultere i fordele koncentreret til en gruppe, hvorimod omkostningerne er spredte. Omvendt handler nedskæringspolitik om at tage noget fra folk – altså koncentrerede omkostninger – med spredte fordele som resultat. Dette er vist i tabel 2.3.

Tabel 2.3: Distributionen af fordele og omkostninger ved nedskærings- og ekspansionspolitik

	Spredte omkostninger	Koncentrerede omkostninger
Spredte fordele	–	Nedskæringspolitik
Koncentrerede fordele	Ekspansionspolitik	–

Det er vigtigt at holde sig for øje, at denne kategorisering af ekspansionspolitik og nedskæringspolitik er en simplifikation. Det er muligt at finde ekspansionspolitik, hvor der er spredte fordele og ligeledes koncentrerede omkostninger m.v. Ligeledes er det muligt at finde eksempler på nedskæringspolitik, hvor der kan være tale om både spredte omkostninger og fordele og koncentrerede omkostninger og fordele (Anderson 2001: 1070). Dette ændrer dog ikke på, at regeringer der vil gennemføre nedskæringspolitik, oftest skal påføre grupper koncentrerede omkostninger mod spredte fordele. Det er dette der udgør det interessante aspekt i denne sammenhæng, for som Pierson (1996: 145) formulerer det: ”Retrenchment is generally an exercise in blame avoidance rather than credit claiming, primarily because the costs of retrenchment are concentrated (and often immediate), while the benefits are not. That concentrated interests will be in a stronger political position than diffuse ones is a standard proposition in political science.”.

Regeringer har derfor i udgangspunktet svært ved at gennemføre nedskæringspolitik, da opbakningen vanskeliggøres af, at fordelene er spredte og omkostningerne koncentrerede, hvorfor de ramte interesser vil have nemmere ved at løse et kollektivt handlingsproblem. Dette asymmetriske forhold øges mere af en negativitetsbias, da „losses loom larger than gains” (Pierson 1994: 18; Weaver 1986; Vis & Kersbergen 2007: 156). Her er logikken, at vælgerne i højere grad husker hvad der er taget fra dem end hvad der er givet til dem. Det er alfa omega for en regering der vil gennemføre upopulære reformer, at den kan mindske den politiske modstand ved hjælp af blame avoidance teknikker.

For at forstå hvilken type adfærd vi kan observere ved nedskæringspolitik, men ikke ved ekspansionspolitik, må vi se på de teknikker regeringer kan benytte i relation til nedskæringspolitik. Der er flere teknikker til hvordan regeringer kan benytte sig af blame avoidance. Pierson (1994) opererer med tre strategier regeringer kan anvende i relation til nedskæringspolitik: 1) sløringsstrategier, 2) delingsstrategier og 3) kompensationsstrategier. Fælles for de tre strategier er, at de alle har til hensigt at minimere den politiske modstand mod reformerne der fører til nedskæringer i velfærdsprogrammer.

Sløringsstrategier („strategies of obfuscation”) handler om at sløre den information, vælgerne har til rådighed for at vurdere de reelle implikationer af en given politik (Pierson 1994: 20). En brugbar teknik i denne sammenhæng er at begrænse sporbarheden i en politik, forstået som den kausale sammenhæng mellem den politik der er vedtaget og de konsekvenser den får (ibid.: 21). Dette kan blandt andet gøres ved at indføre en forsinkelse på politikken, så konsekvenserne først kommer ud i fremtiden (ibid.). Pierson (1994:19) fremhæver disse strategier som værende de vigtigste. Det er da også specielt disse strategier der er relevante i forhold til at studere direkte og indirekte ændringer. Et eksempel på dette er Lindboms (2007) undersøgelse af 13 reformer i Sverige i 1990erne, hvor at slørede reformer blev anvendt mere end andre.

Delingsstrategier („strategies of division”) er strategier, der forsøger at dele politiske grupper, så de ikke samlet kan stå som modstandere af en nedskæringspolitik (Pierson 1994: 22). Hvis ikke alle grupper rammes lige hårdt, vil de have forskellige incitamenter til at være imod en reform. Et incitament der kan være helt fraværende, hvis det kun er andre grupper, der rammes af nedskæringer. Det handler derfor om at sikre, at der ikke mobiliseres en fælles modstand mod reformen.

Kompensationsstrategier („strategies of compensation”) er strategier, der kompenserer ved strategisk at give noget samtidigt med, at der skæres ned (Pierson 1994: 23). I et tidsperspektiv kan man f.eks. ekspandere på kort sigt, og så gøre nedskæringerne større på længere sigt, så de først rammer fremtidige brugere af en politik, samt incitamentet til at nuværende brugere skal være imod reformen mindskes.

Ovennævnte strategier rummer alle vigtige elementer i forhold til, hvordan regeringer kan minimere den politiske modstand forbundet med, at gennemføre nedskæringspolitik – og som derved distancerer sig fra ekspansionspolitik. Der er dog den begrænsning ved dem alle, at der ikke er nogen garanti for, at de giver succes (Pierson 1994: 24). Regeringer der gennemfører upopulære reformer vil ikke lade sig begrænse til kun at anvende én strategi. Der vil i de fleste tilfælde være tale om kombinationer af strategierne, der alle sikrer den højeste grad af blame avoidance.

For en regering der vil credit claime, er det vigtigt, at konsekvenserne af en reformstrategi er synlige. Derfor har regeringer en interesse i at vælge en reformstrategi, hvor ændringerne sker direkte, konsekvenserne er tydelige og sandsynligheden for virkningen er meget stor. Derfor bør en reformstrategi være for regeringer, at gennemføre ekspansionspolitik som substantielle reformer.

Omvendt er det vigtigt for en regering der vil benytte blame avoidance teknikker, at de praktiserer ovennævnte strategier til at minimere den politiske modstand. Her er det specielt sløringsstrategien der er aktuel i forhold til, hvad der skulle kunne forklare, at regeringer gennemfører nedskæringer gennem institutionelle reformer frem for substantielle reformer. Konsekvenserne af institutionelle reformer er mindre synlige end ved substantielle reformer, og upopulær politik gennemføres bedst, hvis konsekvenserne er indirekte og mindre synlige.

For at opsummere er der derfor væsentlige forskelle på ekspansionspolitik og nedskæringspolitik, der har betydning for, hvornår regeringer vil gennemføre henholdsvis substantielle og institutionelle reformer. Det er dog ikke kun politiktypen, der vil kunne have betydning for, hvornår regeringer gennemfører forskellige typer af reformer. En anden uafhængig variabel der vil inddrages er politikområdet.

2.2.2 Politikområder: Klasserisici og livsforløbsrisici

Velfærdsstatens politiske programmer har til formål, at give en grundlæggende økonomisk tryghed, og på den måde minimere økonomiske risici for borgerne (Blomquist & Rothstein 2000: 35). De økonomiske risici velfærdspolitiske programmer minimerer, varierer fra borger til borger. Jo mere et politisk program minimerer økonomiske risici for en borger, desto større vil opbakningen til det politiske program være fra den pågældende borger.

Forskellige politiske områder minimerer dermed økonomiske risici forskelligt alt efter borgerens økonomiske situation. Har borgeren en bestemt indkomst, minimerer nogle politiske programmer dermed ikke risici i en lige så høj grad, som andre politiske programmer. Her vil jeg argumentere for, at jo mere en reform vil øge de økonomiske risici for medianvælgeren, desto større er incitamentet for en regering til at vælge en reformstrategi med institutionelle reformer frem for substantielle reformer.

Da fokus er på regeringer, er den vælger der er af interesse, medianvælgeren (Jensen 2011). Hvis en regering mister medianvælgeren, mister den regeringsmagten. Derfor er incitamentet større til, hvad angår nedskæringer der påvirker medianvælgeren, at gennemføre institutionelle reformer i forhold til ved andre vælgergrupper. Pointen er derfor, at jo mere en reform påvirker medianvælgeren negativt med nedskæringer, desto større vil sandsynligheden være for, at nedskæringer gennemføres gennem institutionelle reformer. Vi må derfor identificere hvad specifikke velfærdspolitiske områder betyder for medianvælgerens indkomstprofil i forhold til andre vælgergruppers indkomstprofil.

Politikområders ydelser er socialt stratificerede, men omfanget af stratifikationen varierer (Esping-Andersen 1999: 36f). Dette vil sige, at medianvælgeren har et mindre behov for den økonomiske sikkerhed nogle politikområder leverer, end andre vælgere har. Her kan vi operere med ideen om en indkomstskillelinje, hvorved at ens præference i forhold til politiske programmer, er bestemt ud fra ens indkomst. En sådan skillelinje er mest afgørende i forhold til politiske områder som arbejdsløshed, hvor de laveste indkomstgrupper har mere brug for disse (Busemeyer et al. 2009: 207). Solidariteten for arbejdsløshedsfordele er da generelt også mindre, end for velfærdsydelser der giver fordele mere demokratisk til alle (Papadakis & Bean 1993: 235).

Andre undersøgelser viser, at der er en korrelation mellem ens lønniveau og holdningen til hvor mange ressourcer, der skal bruges på arbejdsmarkedsrelaterede områder. Der er omvendt ingen korrelation mellem lønniveau og hvor mange ressourcer, der skal bruges på pensions- og sundhedspolitik (Moene & Wallerstein 2003).

For at teoretisere dette videre, kan vi sondre mellem klasserisici og livsforløbsrisici. Klasserisici er sociale risici, der er større for en bestemt samfundsgruppe end andre (Esping-Andersen 1999: 40). Omvendt er livsforløbsrisici mere demokratiske fordelte (Esping-Andersen 1999: 41), hvorfor en indkomstskillelinje ikke vil have samme betydning for disse risici. Dette betyder, at medianvælgerens præference for livsforløbsrisici er større end for klasserisici (Jensen 2011). En regerings incitament til at gennemføre institutionelle reformer er dermed større på politikområder, desto mere det påfører medianvælgeren en omkostning (jf. logikken ved nedskæringspolitik). Dette betyder ikke, at en regerings reformstrategiske overvejelser er begrænset til livsforløbsrisiciområder, men at der relativt oftere vil blive arbejdet på, at benytte reformstrategier der tager højde for medianvælgerens præferencer.

De to risicityper – klasserisici og livsforløbsrisici – kan derfor have betydning for hvilke reformstrategier regeringer forfølger. Disse skal dog ses i relation til om der er tale om nedskærings- eller ekspansionspolitik. Ved ekspansionspolitik er der ved begge risicityper et klart incitament til, at regeringer forfølger en reformstrategi, hvor der gennemføres substantielle reformer. Dette er teoretisk forbundet med, at regeringen skal credit claime. Det vil dog være af højere prioritet at credit claime på politikområder der er vigtige for medianvælgeren, hvorfor der kan forekomme en variation. Ved nedskæringspolitik, hvor der er et klart incitament til at gennemføre institutionelle reformer ved begge risicityper, bør vi omvendt kunne forvente, at institutionelle reformer gennemføres relativt mere ved livsforløbsrisici end klasserisici.

2.2.3 Politikpræference: Regeringens politiske orientering

Indtil nu har vi forholdt os til en idé om, at alle regeringer vil agere ens. Dette vil vi kvalificere ved at teoretisere, at regeringens politiske orientering kan påvirke hvornår der gennemføres institutionelle og substantielle reformer. I studiet af velfærdsreformer er det vigtigt at huske på, at partiers politiske orientering kan spille en væsentlig rolle (Green-Pedersen 2001).

Her er det ikke relevant i hvilket omfang henholdsvis højre- og venstreorienterede regeringer gennemfører ekspansionspolitik såvel som nedskæringspolitik. Det relevante i denne sammenhæng er, hvordan de hver især gennemfører forskellige typer af reformer. Hvis regeringens politiske orientering med andre ord skal have en betydning, må venstreorienterede gennemføre substantielle og institutionelle reformer anderledes end højreorienterede regeringer.

Til trods for at nedskæringspolitik er upopulært, vil venstreorienterede regeringer kunne gennemføre nedskæringer mere legitimt. Her kan vi applicere ”Nixon Goes to China”-tesen, hvor at venstreorienterede regeringer har et issue ownership på velfærdsstaten (Green-Pedersen 2001: 967; Ross 2000: 162). Hermed er det mere legitimt for venstreorienterede regeringer end for højreorienterede regeringer at gennemføre nedskæringer.

Dette betyder dog ikke, at venstreorienterede regeringer blot kan gennemføre nedskæringspolitik uden det har konsekvenser, for som Ross (2000: 164; kursiv i original) beskriver det: “Unpopular policies, of course, carry risk for parties of both the right and left. It is the degree of risk that varies across issue-associations. According to this logic, rightist parties should be more vulnerable in their retrenchment efforts than parties of the left – and especially so on explosive issues like welfare reform.”.

Det relevante bliver dermed hvordan dette påvirker den afhængige variabel, altså forholdet mellem substantielle og institutionelle reformer. Her må vi forvente, at venstreorienterede regeringer i højere grad end højreorienterede regeringer vil gennemføre nedskæringer gennem substantielle reformer.

2.3 Hypoteser: De kausale mekanismer der kan forklare variationen i den afhængige variabel

Jeg har konceptualiseret den afhængige variabel samt redegjort for forhold, jeg vil undersøge i hvilket omfang kan forklare en variation i den afhængige variabel. De uafhængige variable identificerer forhold relateret til de politiske mekanismer bag reformprocesser i velfærdsstaten, altså nedskæringspolitikkens logik i forhold til ekspansionspolitikken, forskellige politikområders relation til medianvælgeren samt regeringens politiske orientering.

Opgaven bliver nu at udlede en række hypoteser, der vil kunne undersøge forholdet mellem de uafhængige variable og den afhængige variabel. Alle hypoteserne vil have det tilfælles, at de ser på hvornår institutionelle reformer gennemføres, og dermed hvornår substantielle reformer ikke gennemføres. Hypoteserne vil således undersøge, hvordan politikområderne har betydning for, hvornår der gennemføres institutionelle reformer når der er tale om henholdsvis ekspansions- og nedskæringspolitik samt hvilken rolle regeringens politiske orientering spiller.

Det første der vil blive studeret er institutionelle reformer på de politikområder, hvor der er tale om livsforløbsrisici, hvor nedskæringer inden for disse vil blive straffet af medianvælgeren. Det er på dette område regeringen har det største incitament til – når den gennemfører nedskæringer – at gennemføre dem institutionelt, hvorfor vi bør se at institutionelle reformer gennemføres relativt oftere ved nedskæringspolitik end ved ekspansionspolitik. Denne sammenhæng er specificeret i hypotese 1.

H1: Institutionelle reformer gennemføres oftere ved nedskæringspolitik end ved ekspansionspolitik på politikområder med livsforløbsrisici.

Når vi ser på institutionelle reformer på politikområder med klasserisici, har regeringer stadig et incitament til at gennemføre institutionelle reformer når der er tale om nedskæringer frem for substantielle reformer. Ikke desto mindre er dette incitament mindre ved klasserisici end ved livsforløbsrisici, hvorfor vi bør se, at institutionelle reformer gennemføres oftere ved nedskæringspolitik på politikområder med livsforløbsrisici end klasserisici. Denne sammenhæng er specificeret i hypotese 2.

H2: Institutionelle reformer gennemføres oftere ved nedskæringspolitik på politikområder med livsforløbsrisici end med klasserisici.

Overordnet kom vi frem til, at regeringer vil gennemføre relativt flere substantielle reformer end institutionelle reformer, når det vedrører ekspansionspolitik, uafhængigt af om der er tale om klasserisici eller livsforløbsrisici. Logikken er her, at når regeringer gennemfører populære reformer, har de ingen incitamenter til at gennemføre institutionelle reformer. Tværtimod har regeringer et ønske om at credit claime, hvorfor det er plausibelt, når der er tale om livsforløbsrisici såvel som klasserisici, vil man, når der gennemføres populær politik, se relativt flere substantielle end institutionelle reformer. Dette forhold er angivet i hypotese 3, og er relevant for at kunne klarlægge, om brugen af substantielle og institutionelle reformer varierer alt efter om der er tale om populære og upopulære reformer.

H3: Institutionelle reformer gennemføres mindre end substantielle reformer når der er tale om ekspansionspolitik.

Retter vi fokus på nedskæringspolitik, bør vi forvente, at den relative andel af institutionelle reformer øges, da incitamentet til at gennemføre disse, stiger. Det vil derfor ikke alene blive relativt større i forhold til når der er tale om ekspansionspolitik, men også relativt større i forhold til substantielle reformer. Dette forhold er angivet i hypotese 4.

H4: Institutionelle reformer gennemføres oftere end substantielle reformer når der er tale om nedskæringspolitik.

Vi har ligeledes teoretiseret, at venstreorienterede regeringer i højere grad end højreorienterede regeringer, vil gennemføre substantielle reformer når det vedrører nedskæringspolitik. Dette fordi, at det er mere legitimt for venstreorienterede regeringer at gennemføre nedskæringer end for højreorienterede regeringer. Denne sammenhæng er specificeret i hypotese 5.

H5: Institutionelle reformer gennemføres mindre af venstreorienterede regeringer end højreorienterede regeringer når der er tale om nedskæringspolitik

For at undersøge gennemførelsen af institutionelle reformer som noget der i højere grad sker i forhold til medianvælgeren, skal vi også kunne identificere en variation alt efter hvilke politikområder vi studere. Operer vi med klasserisici, vil det relative forhold derfor ikke ændre sig i samme omfang som ved livsforløbsrisici, når vi kigger på forskellen mellem ekspansionspolitik og nedskæringspolitik og gennemførelsen af institutionelle reformer. Dette forhold er beskrevet i hypotese 6.

H6: Institutionelle reformer gennemføres oftere når der er tale om nedskæringspolitik end ekspansionspolitik på politikområder med livsforløbsrisici end på politikområder med klasserisici.

Disse hypoteser vedrører alle den afhængige variabel, samt forhold der kan forklare en variation i den afhængige variabel. Med disse hypoteser opnår vi desuden at undersøge effekten af variationer på de uafhængige variable. Hypoteserne vil derfor danne udgangspunkt for den empiriske analyse. Til trods for at regeringens politiske orientering kun nævnes eksplicit i hypotese 5, vil der i de andre hypoteser også blive diskuteret, hvilken effekt dette kan have, da det alt andet lige er en relevant kontrolvariabel.

3. Metode

3.1 Design: Tværsnitsstudie og indholdsanalyse

Der vil i nærværende undersøgelse blive gennemført et tværsnitsstudie hvorved der opnås et tilstrækkeligt antal observationer. Dette valg sker dermed som et fravalg af et tidsseriestudiedesign, hvor der, da vi også undersøger nedskæringer, vil være et begrænset antal kodninger fra hver målingsperiode.

Som dataindsamlingsstrategi bruges der en indholdsanalytisk tilgang, hvor der kodes vedtagede love. Dette giver den klare fordel, at vi kan studere regeringens intentioner med en reform. Vi er ligeledes i stand til at identificere reformer som enten substantielle eller institutionelle, hvorfor vi kan studere det relative antal af disse og hvordan dette varierer alt efter om der er tale om for eksempel ekspansionspolitik eller nedskæringspolitik.

3.2 Casevalg: Velfærdspolitiske områder i Danmark

Som empirisk case er Danmark udvalgt, da vi her har mulighed for at opnå en variation på de relevante variable.

For det første er Danmark en universel velfærdsstat. Der er generelt en stor opbakning til velfærdsstaten, og ligeledes anses nedskæringspolitik som værende yderst upopulært. Omvendt anses ekspansionspolitik som værende populært. Dermed sikres en variation der er i overensstemmelse med den teoretiske sondring mellem ekspansions- og nedskæringspolitik.

For det andet kan politikområder identificeres hvor der opereres med henholdsvis klasserisici og livsforløbsrisici. Livsforløbsrisiciområderne er uddannelses-, sundheds- og pensionspolitik. Sundhedsvæsenet er et område, hvor der har været bred politisk enighed om lige vilkår for alle uafhængigt af socioøkonomiske vilkår (Vrangbæk & Christiansen 2005: 33f). Ligeledes er uddannelse og pension noget de fleste vil få brug for og have en præference for, uafhængigt af deres indkomstprofil. Klasserisiciområderne er omvendt områder, hvor ens indkomstprofil gør, at lavere indkomstgrupper har større nytte af sådanne politiske programmer end medianvælgeren, hvorfor vi vil fokusere på bolig- og arbejdsmarkedspolitik.

For det fjerde er Danmark et land, der har oplevet en mindre grad af klassebetinget stemmeadfærd og en stigende grad af vælgervolatilitet (Nieuwbeerta & Ultee 1999: 137; Pedersen 1979; Drummond 2006: 629), hvorfor vælgerne er ekstra følsomme over for upopulære reformer, som giver regeringer et stærkt incitament til at benytte strategier til at minimere den politiske modstand.

3.3 Data: Vedtaget lovgivning i Folketinget på en række udvalgte områder

For at kunne undersøge problemstillingen har jeg venligst fået stillet data til rådighed af et forskningsprojekt på Institut for Statskundskab ved Syddansk Universitet. I det pågældende datasæt er reformer i form af love vedtaget i Folketinget på en række udvalgte velfærdspolitiske områder i perioden 1953-2009 kodet for om der er tale om en substantiel eller institutionel reform, om der er tale om ekspansions- eller nedskæringspolitik, hvilket politikområde den hører under, hvilken regering der havde magten, da den pågældende lov blev vedtaget m.v.

Ved hver lov er der kodet for følgende, som er relevant i forhold til ovenstående problemstilling:

• Policy eller institutionel reform. En lov er kodet som værende en policy reform, hvis der sker en væsentlig ændring i indholdet af politiske programmer, såsom en ændring i graden eller varigheden af de fordele en velfærdsydelse leverer. Dette være sig også øget eller reduceret grad af brugerbetaling. En lov er kodet som værende en institutionel reform, hvis der sker en væsentlig ændring i den organisatoriske strukturering af politiske programmer, for eksempel større afhængighed af private leverandører, mindre eller mere magt til interesseorganisationer eller en ændring i ansvar for et politisk program ved decentralisering eller centralisering, herunder også aspekter der kan ændre den finansielle struktur ved samme.

• Ekspansions- eller nedskæringspolitik. Hvis en lov øger omfanget eller kvaliteten af velfærdsydelser eller sandsynligheden for en sådan forøgelse i fremtiden, er der tale om ekspansionspolitik. Hvis en lov reducerer omfanget eller kvaliteten af velfærdsydelser eller sandsynligheden for en sådan reduktion i fremtiden, er der tale om nedskæringspolitik. Dertil er nogle love kodet som værende status quo, og dermed hverken ekspanderende eller nedskærende. Disse er ikke inkluderet i nærværende undersøgelse.

• Klasserisici eller livsforløbsrisici. Hver lov er kodet efter hvilket politikområde de vedrører. Bolig- og arbejdsmarkedspolitik er kodet som klasserisici, mens uddannelses-, pensions- og sundhedspolitik er kodet som livsforløbsrisici.

• Regerings politiske orientering. En regering er kodet venstreorienteret, hvis den består af en koalition mellem Socialdemokraterne og et eller flere andre venstrefløjspartier. En regering er kodet centrum-venstreorienteret, hvis den består af Socialdemokraterne og et eller flere centrum-partier. En regering er kodet centrum-højreorienteret, hvis den består af Venstre og Det Konservative Folkeparti samt et eller flere centrum-partier. En regering er kodet højreorienteret, hvis den består af en koalition mellem Venstre og Det Konservative Folkeparti. En regering er kodet som en bred koalition, hvis den består af både venstre- og højreorienterede partier.

Det er af afgørende betydning at de relevante variable er kodet tilfredsstillende. Her har et antal kodere kodet lovene, hvor interkoderreliabiliteten, hvad angår om en reform er substantiel eller institutionel, udregnet med Holstis metode (den procentmæssige enighed blandt kodere udregnes), på 0,85. Enigheden i forhold til om en reform er at betegne som ekspansionspolitik eller nedskæringspolitik er 0,79.

Der er til trods for fordelene ved datavalget også nævneværdige ulemper. Den største af disse er, at alle reformer vægtes lige. Vi kan dermed ikke sige noget om, hvorvidt en bestemt institutionel reform har større betydning end en bestemt substantiel reform.

Tabel 3.1: Datagrundlag, vedtaget lovgivning i Folketinget, udvalgte områder, 1953-2009.

	Klasserisici	Livsforløbsrisici	Total
Ekspansionspolitik	573	688	1261
Nedskæringspolitik	184	178	362
Total	757	866	1623

Perioden der udgør det empiriske grundlag, går som nævnt tilbage til 1953, om end der dog er fordele og ulemper ved dette. Det ville være en fordel hvis vi kunne begrænse undersøgelsen til kun at have data fra nyere tid, hvor graden af klassebetinget stemmeadfærd er lav og vælgervolatiliteten er høj, hvorved vælgerne i højere grad vil straffe politiske aktører for at gøre noget upopulært. Omvendt er det en fordel, at vi kan teste hypoteserne med data fra så forskellige forhold som muligt (King et al. 1994: 24). På den måde vil eventuelle specifikke forhold i en regeringsperiode eller tid ikke have samme udslag, som hvis vi begrænsede perioden.

Det fremgår af tabel 3.1, at der er kodet i alt 1623 vedtagede love i alt. Langt størstedelen af disse reformer er relateret til ekspansionspolitik (77,7%), hvoraf over halvdelen af disse er gennemført på områder kategoriseret som værende livsforløbsrisiciområder.

4. Analyse

4.1 Hypotese 1: Gennemførelsen af institutionelle reformer ved livsforløbsrisici

Det første vi vil undersøge er hvornår institutionelle reformer gennemføres ved livsforløbsrisici. Grunden til at vi analyserer politik i forhold livsforløbsrisici er, at det er her regeringerne har det største incitament til at vælge en reformstrategi med institutionelle reformer frem for substantielle reformer. Det er med andre ord her, at sandsynligheden for, at der gennemføres institutionelle reformer som en bevidst reformstrategi, er størst. Vores første hypotese (H1) siger, at institutionelle reformer gennemføres oftere ved nedskæringspolitik end ekspansionspolitik, når der er tale om livsforløbsrisici.

For at undersøge dette gennemføres en binær logistisk regressionsanalyse. Som det fremgår af tabel 4.1, der viser odds-ratio for om der gennemføres institutionelle reformer, har nedskæringspolitikken betydning for, hvilken reformstrategi regeringerne forfølger. Er der tale om nedskæringspolitik er odds-ratio 1,5, hvorfor nedskæringspolitik oftere end ekspansionspolitik gennemføres institutionelt, i modsætning til substantielle reformer der oftere gennemføres når der er tale om ekspansionspolitik.

Tabel 4.1: Binær logistisk regression. Odds-ratio for om der gennemføres institutionelle reformer på livsforløbsrisiciområder.

	Odds-ratio	S.E.
Nedskæringspolitik (0/1)	1,55*	0,17
Regering (1-4)	1,03	0,06
Konstant	0,49	0,26
Nagelkerke R2	0,011
N	866

* p < 0,05

Vi kan derfor ikke falsificere hypotese 1, men derimod konkludere, at der er en korrelation mellem hvorvidt der, når vi kigger på livsforløbsrisici, er tale om nedskæringspolitik eller ekspansionspolitik, og hvorvidt en reform forsøges gennemført institutionelt eller substantielt. Hvilken regering der gennemfører reformen siger dog intet om, hvorvidt en reform gennemføres institutionelt eller substantielt.

4.2 Hypotese 2: Gennemførelsen af institutionelle reformer ved klasserisici

Det er dog ikke kun livsforløbsrisici der er interessante. I hypotese 2 inddrager vi klasserisici for at kunne undersøge forholdet mellem klasserisici og nedskæringspolitik og så institutionelle reformer. Regeringerne har her stadig et incitament til at gennemføre institutionelle reformer, når der er tale om nedskæringspolitik, men dette incitament er mindre her end ved livsforløbsrisici. Vi bør derfor forvente, at nedskæringspolitik betyder relativt mindre for hvilken reformstrategi regeringen anvender her, i forhold til ved livsforløbsrisici. Før vi sammenligner reformstrategier ved henholdsvis klasserisici og livsforløbsrisici, ser vi først på odds-ratio for om der gennemføres institutionelle reformer på klasserisicområder.

Tabel 4.2: Binær logistisk regression. Odds-ratio for om der gennemføres institutionelle reformer på klasserisiciområder.

	Odds-ratio	S.E.
Nedskæringspolitik (0/1)	0,90	0,18
Regering (1-4)	1,06	0,07
Konstant	0,54	0,28
Nagelkerke R2	0,002
N	757

Overordnet kan vi se, at der ingen signifikant sammenhæng er på klasserisiciområder mellem om der er tale om nedskæringspolitik og om en reform gennemføres institutionelt. Hvad der ligeledes er interessant, at der her gennemføres flere substantielle reformer når der er tale om nedskæringspolitik end når der er tale om ekspansionspolitik. Her har regeringens politiske orientering ligeledes ingen signifikant forklaringskraft i forhold til om en reform gennemføres institutionelt frem for substantielt.

Sammenligner vi klasserisiciområder med livsforløbsrisicområder kan vi se, at regeringer, når der er tale om nedskæringspolitik, i højere grad anvender en institutionel reformstrategi i forbindelse med livsforløbsrisiciområder. Reformstrategien er signifikant på livsforløbsrisiciområder, men ikke ved klasserisici. Vi kan dermed ikke falsificere hypotese 2.

Overordnet kan vi sige, at politikområdet (om der er tale om livsforløbsrisici eller klasserisici), har betydning for, om nedskæringer gennemføres institutionelt og ekspansioner substantielt eller ej. Dette konvergerer med vores teoretiske idé om, at regeringens incitament til at benytte en institutionel reformstrategi i forbindelse med nedskæringer er størst på livsforløbsrisici.

For at få en større viden om hvornår institutionelle reformer gennemføres når der er tale om henholdsvis ekspansionspolitik og nedskæringspolitik, vil vi se nærmere på de forskellige politiktyper.

4.3 Hypotese 3: Gennemførelsen af institutionelle reformer ved ekspansionspolitik

Ekspansionspolitik er populær politik, hvorfor regeringer intet incitament har til at skjule implikationerne af den førte politik. Tværtimod har regeringer en interesse i, at implikationerne af en reform er synlige.

For at undersøge om dette er noget der kan forklare bestemte reformstrategier i forbindelse med ekspansionspolitik, konstruerer vi et procentdifference-indeks (PDI), hvor vi ser på forholdet mellem substantielle og institutionelle reformer på forskellige politikområder, når der er tale om ekspansionspolitik. Vi udregner dermed værdier der angiver det relative forhold mellem substantielle og institutionelle reformer på de fem forskellige politikområder. De enkelte værdier er dermed konstrueret ud fra følgende formel:

hvor P angiver et politikområde, antallet af institutionelle reformer gennemført på det pågældende område, og antallet af substantielle reformer gennemført på det pågældende område. På baggrund af dette kan vi så finde en PDI-værdi, der kan variere fra -100 til 100. Dette giver intuitiv mening, hvis man eksempelvis tager udgangspunkt i, at der på intet politikområde er blevet gennemført nogle institutionelle reformer overhovedet, vil man få en værdi på -100 (under forudsætning af, at der selvfølgelig er gennemført mindst én substantiel reform). Dette vil sige, at jo lavere en værdi er, desto flere substantielle reformer er der gennemført relativt i forhold til institutionelle reformer.

Disse værdier er udregnet for ekspansionspolitikken, hvor vi bør se negative værdier (flere gennemførte substantielle reformer end institutionelle reformer). Dette ekspliciterede vi i den tredje hypotese (H3), der sagde, at vi bør se relativt flere substantielle end institutionelle reformer, når vi har med ekspansionspolitik at gøre.

Tabel 4.3: PDI: Institutionelle-Substantielle reformer ratio, ekspansionspolitik, 1953-2009.

		Venstreorienteret	Højreorienteret	Område (gns)	Risikotype (gns)
Klasserisici	Bolig	-13 (165)	6 (68)	-7 (233)	-29 (559)
	Arbejdsmarked	-59 (180)	-26 (146)	-44 (326)
Livsforløbsrisici	Pension	-81 (103)	-84 (51)	-82 (154)	-10 (680)
	Uddannelse	24 (194)	13 (144)	19 (388)
	Sundhed	2 (110)	-8 (78)	-2 (188)
Gennemsnit		-22 (752)	-13 (487)

Tabel 4.3, der viser en samlet oversigt over PDI-værdierne på forskellige politikområder under henholdsvis venstreorienterede og højreorienterede regeringer, når der er tale om ekspansionspolitik. Værdierne i parentes er antallet af observationer. Oversigten bekræfter hypotese 3 ved, at alle gennemsnitsværdierne for risikoområde og under forskellige regeringer er negative. Dette konvergerer med antagelsen om, at regeringer har et incitament til at gennemføre substantielle reformer. Ser man på de enkelte politikområder, forekommer der dog store variationer.

På uddannelsesområdet gennemføres der flere institutionelle reformer end substantielle reformer. Dette taler imod vores teori om, at regeringer, når der er tale om ekspansionspolitik, bør gennemføre det substantielt. Her kan der være særegne karakteristika, der har betydning for den relative gennemførelse af de to typer af politik. Dette være sig i form af forskellige aktørers opgaver i relation til uddannelsesinstitutioner m.v. Vi skal derfor have dette forhold in mente, når vi kigger nærmere på det relative forhold mellem institutionelle og substantielle reformer, når der er tale om nedskæringspolitik.

Overordnet kan vi konkludere, at datamaterialet bekræfter den tredje hypotese. Der er dog en række interessante forhold som vil skulle belyses mere, eksempelvis forekomsten af en relativ stor variation på politikområderne der ikke kan forklares med udgangspunkt i klasserisici eller livsforløbsrisici. Regeringer har dog ikke i denne sammenhæng incitamenter til at benytte blame avoidance strategier, hvorfor det for alvor først bliver interessant, når vi skal se på det relative forhold mellem substantielle og institutionelle reformer i forbindelse med nedskæringspolitik. Her skal vi – modsat ved ekspansionspolitik – se en variation i forhold til medianvælgerens præferencer, altså livsforløbsrisici, hvor institutionelle reformer gennemføres oftere end substantielle reformer.

4.4 Hypotese 4-5: Gennemførelsen af institutionelle reformer ved nedskæringspolitik

Ved nedskæringspolitik er der tale om upopulær politik. Denne variation i den uafhængige variabel (mellem ekspansions- og nedskæringspolitik) vil vi nu undersøge betydningen af, i forhold til gennemførelsen af institutionelle reformer frem for substantielle reformer.

Tabel 4.4: PDI: Institutionelle-Substantielle reformer ratio, nedskæringspolitik, 1953-2009.

		Venstreorienteret	Højreorienteret	Område (gns)	Risikotype (gns)
Klasserisici	Bolig	5 (38)	-7 (30)	0 (68)	-33 (184)
	Arbejdsmarked	-60 (50)	-45 (66)	-51 (116)
Livsforløbsrisici	Pension	-100 (11)	-100 (5)	-100 (16)	13 (176)
	Uddannelse	35 (52)	32 (62)	33 (114)
	Sundhed	9 (22)	-8 (24)	0 (46)
Gennemsnit		-11 (173)	-8 (187)

Den fjerde hypotese (H4) sagde, at når der er tale om nedskæringspolitik, skal vi se regeringer gennemføre relativt flere institutionelle reformer end substantielle reformer. Denne hypotese kan ikke falsificeres med udgangspunkt i tabel 4.4 hvad angår livsforløbsrisici. Her er gennemsnittet positivt med en værdi på 13, hvorfor der – modsat ved ekspansionspolitikken – gennemføres flere institutionelle reformer. I overgangen fra ekspansionspolitik til nedskæringspolitik kan der med andre ord ses, at det relative forhold mellem substantielle og institutionelle reformer har skiftet fortegn hvad angår livsforløbsrisici.

Dette er dog ikke tilfældet ved klasserisici, hvor vi ser en reducering i forholdet mellem institutionelle og substantielle reformer, hvorved der gennemføres flere substantielle reformer end institutionelle reformer. Dette kunne vi ligeledes se i vores binære logiske regression i vores odds-ratio for institutionelle reformer. Vi kan derfor kun delvist finde belæg for hypotese 4.

Der er flere forhold der kan problematiseres og diskuteres i denne sammenhæng. For det første er al nedskæringspolitik gennemført på pensionsområdet sket substantielt. Dette taler ligeledes stik imod de teoretiske forventninger. For det andet er der tale om meget få observationer i forhold til ekspansionspolitikken, hvilket kan forklares med, at der generelt gennemføres mindre upopulær politik. På pensionsområdet er der kun 16 reformer relateret til nedskæringspolitik, hvorfor en PDI-værdi på -100 ikke har den store betydning i det samlede gennemsnit. Overordnet er det problematiske, at der ganske enkelt på nogle områder ikke er blevet gennemført en betydelig mængde af nedskæringspolitik, som kan studeres kvantitativt.

Hypotese 5 (H5) siger, at institutionelle reformer gennemføres relativt mindre af venstreorienterede regeringer end højreorienterede regeringer når der er tale om nedskæringspolitik. Vi kan se, at venstreorienterede gennemfører relativt flere substantielle reformer hvad angår nedskæringspolitik end højreorienterede regeringer. Det er dog ikke muligt at identificere noget der taler for, at venstreorienterede regeringer benytter en ”Nixon goes to China”-strategi på bestemte områder. Ligeledes er differensen i det relative forhold mellem institutionelle og substantielle reformer endnu større mellem venstre- og højreorienterede regeringer hvad angår ekspansionspolitik, hvorfor det må konkluderes, at der ikke forefinder et systematisk mønster, der underbygger hypotese 5.

4.5 Hypotese 6: Gennemførelsen af institutionelle reformer i forhold til politiktype og -område

Når vi kigger på klasserisici i relation til nedskæringspolitik, gennemføres der, som ved ekspansionspolitikken, flere substantielle end institutionelle reformer. Dette kan indikere, at fordi disse risici ikke er af samme relevans for medianvælgeren som livsforløbsrisici, vil regeringer ikke i samme omfang lægge ressourcer i at anvende bestemte reformstrategier.

Den sjette hypotese (H6) siger, at differensen i det relative forhold mellem substantielle og institutionelle reformer på ekspansionsområdet og substantielle og institutionelle reformer på nedskæringsområdet er mindre, når vi ser på klasserisici end på livsforløbsrisici. Differensen i det relative forhold mellem substantielle og institutionelle reformer af henholdsvis ekspansionspolitisk og nedskæringspolitisk karakter er 4 når vi ser på klasserisici, og 23 når vi ser på livsforløbsrisici.

Overordnet kan vi sige, at der er forskel på forholdet mellem brugen af substantielle og institutionelle reformer alt efter hvilke typer af politikområder vi kigger på under ekspansions- og nedskæringspolitik. Vi kan dermed ikke falsificere hypotese 6.

5. Diskussion og perspektivering

Den empiriske analyse fremhæver problemstillingens komplekse karakter. Hvornår regeringer gennemfører relativt flere institutionelle reformer end substantielle reformer afhænger for det første af om der er tale om ekspansions- eller nedskæringspolitik, og om der er tale om klasse- eller livsforløbsrisici. Ingen af de uafhængige variable kan isoleret give os et retvisende billede af regeringers reformstrategier.

Green-Pedersen (2004: 5) argumenterer for at holde to forskellige konceptualiseringer af nedskæringer adskilt, altså som direkte ændringer og som institutionelle ændringer. Den empiriske analyse viser, at denne sondring ikke alene er anvendelig, men kan også bruges til at opnå viden om, hvornår regeringer gennemfører bestemte typer af politik. Der er derfor teoretiske såvel som metodiske fordele forbundet med at sammenligne forskellige typer af data, der kan kvalificere den eksisterende litteratur relateret til reformer i velfærdsstaten.

Når dette er sagt, er der dog også flere begrænsninger ved studiet. For det første er der, som nævnt under de metodiske overvejelser, ingen indikatorer for hvor stor en reform er. Vi kan dermed kun identificere antallet af reformer, og ikke betydningen af de enkelte reformer. Dette kan være en begrænsning i forhold til at opnå viden omkring de relevante politiske mekanismer på politikområderne. Det kan eksempelvis tænkes at der på klasserisiciområderne er gennemført nedskæringer gennem få store institutionelle reformer, men omvendt hvad angår ekspansioner en del mindre substantielle reformer, som slører regeringens brug af reformstrategier her. En anden ulempe er, at vi ikke kan sige noget om relationen mellem forskellige reformer. Gennemføres en reform der ekspanderer velfærdsstaten substantielt som en del af en strategi, hvor en anden reform reducerer velfærdsstaten institutionelt, kan vi ikke undersøge disse sammenhænge.

En tredje begrænsning er undersøgelsens afgrænsede fokus på formelle politiske ændringer. Med dette fokus ser vi bort fra de processer der kan gøre, at nogle reformer aldrig bliver vedtaget (Hacker 2004: 245). Hvis vi for eksempel med en nedskæring forstår policy drift, altså hvor det lykkedes politiske aktører at forhindre gennemførelsen af ekspansionspolitik, vil vi ikke kunne se det i denne undersøgelse. Pointen er her, at denne opgave, til trods for et øget fokus på forskellige former nedskæringer, alligevel er afgrænset i forhold til at se bestemte typer af nedskæringer.

Det ville styrke analysen at sammenligne resultaterne komparativt for at opnå en variation på flere variable. Der er med andre ord en lang række forhold der kan påvirke regeringers reformstrategier, som vi ikke har mulighed for at undersøge variationen på, ved udelukkende at studere reformer i ét land. Når dette er sagt er Danmark af metodiske årsager et godt udgangspunkt til at studere reformer i en velfærdsstat, som begrundet i det metodiske afsnit.

Ser vi dog bort fra disse begrænsninger, er analysens resultater interessante. For det første at vi kan identificere en systematisk variation i gennemførelsen af institutionelle reformer på livsforløbsrisiciområder når der er tale om henholdsvis nedskæringspolitik og ekspansionspolitik. En variation der forsvinder når vi studerer klasserisici, hvilket kan betyde, at medianvælgerens præference for specifikke politikområder kan have en endnu større betydning end antaget. Et andet aspekt der kan have betydning er, at fagforeningerne på klasserisiciområderne har megen magt, hvorfor de vil have en væsentlig interesse i at få gennemført institutionelle reformer på ekspansionsområdet. Med andre ord må fagforeningens magt ikke undervurderes (Anderson 2001).

For det andet kan vi identificere en væsentlig variation i forhold til hvordan institutionelle reformer gennemføres på livsforløbsrisiciområder når der er tale om henholdsvis ekspansions- og nedskæringspolitik. Dette kan indikere for det første at institutionelle reformer er af ekstra analytisk interesse, når det potentielle elektorale tab er stort, men ligeledes at substantielle reformer er af interesse når vi studerer ekspansionspolitik, og altså regeringers arbejde med at credit claime.

Ved at inddrage forskellige politikområder og ikke alene reformer der fører til nedskæringer, men også reformer der fører til ekspansioner i analysen, kan vi dermed få et mere systematisk billede af, hvornår bestemte reformer gennemføres. Resultaterne åbner derfor for videre studier, der kan udvikle det teoretiske argument såvel som vores empiriske tilgang til at studere reformprocesser.

Overordnet kan vi udfordre den konventionelle opfattelse af, at nedskæringspolitik er noget der divergerer med stemmemaksimeringsadfærd. Regeringer opererer med begrænsede ressourcer, og hvis nedskæringer kan gennemføres så de rammer sociale grupper der ikke har elektoral betydning for regeringen, kan disse ressourcer anvendes på ekspansionspolitik der rammer vigtigere grupper. Vigtigere i den forstand, at de reformer vil appliceres på ekspansionspolitik på politikområder, der rammer de vælgere, der er af afgørende betydning for at en regering kan vinde det næste valg.

Her er der et teoretisk argument for, hvordan gennemførelsen af nedskæringspolitik kan være stemmemaksimerende adfærd, hvis de kausalt kan kobles sammen med ekspansionspolitik der vil give relativt flere stemmer i forhold til de tabte stemmer ved nedskæringspolitik. I så fald er det vigtigt at kunne identificere 1) nedskæringspolitik der rammer gruppe A, 2) ekspansionspolitik der rammer gruppe B og 3) en kausal sammenhæng mellem reformerne, hvor ændringerne vil gavne regeringens stemmeandel ved næste valg, qua at gruppe B er vigtigere end gruppe A i et stemmemaksimerende perspektiv.

En interessant observation er, som tabel 3.1 viser, at der er gennemført mere nedskæringspolitik på områder hvor der er tale om klasserisici i forhold til livsforløbsrisici, og mere ekspansionspolitik hvor, der er tale om livsforløbsrisici i forhold til klasserisici. Det er begrænset, hvad vi kan udlede af dette, men ikke desto mindre åbner det op for, at vi kan nuancere regeringers strategiske adfærd, og ikke isolere studiet af nedskæringer til udelukkende at studere nedskæringer.

Når vi studerer den afhængige variabel, reformer i velfærdsstaten, studerer vi ekspansionspolitik og nedskæringspolitik på forskellige politikområder, der ikke altid kan forstås isoleret. Et illustrativt eksempel er sundhedsområdet i en dansk kontekst over de seneste 10 år, hvor jeg vil fremhæve to forhold der er interessante. For det første at regeringen credit claimer og tilføjer flere ressourcer til det pågældende område (ekspansionspolitik, substantielle reformer), men med fritvalgsordninger og lignende åbner op for private entreprenører (nedskæringspolitik, institutionelle reformer) (Finansministeriet 2009: 7). Sådanne processer kan vi få et større indblik i, ved ikke alene at se på forskellige typer af forandringer, men også ved ikke at begrænse det analytiske fokus til kun at involvere nedskæringspolitik.

For det andet er det interessant at undersøge, hvordan finansieringen af substantielle reformer i sundhedsområdet har sin forbindelse til nedskæringspolitik på andre områder. Et nyere eksempel er besparelser på ulandsbistanden, kunstig befrugtning, gebyrer på udlændingeområdet, tilpasning af forskningsmidler m.v., hvor disse besparelser skal bruges på at tilføje flere ressourcer til sundhedsområdet (Finansministeriet 2010: 9). Igen er der tale om processer, hvor nedskæringer på visse områder kan være en del af et større strategisk spil, hvor ressourcer tilføjes områder, der kan give et større elektoralt udbytte.

Reformer er komplekse – og hverken institutioner, kriser, ideer eller politiske partier kan i sig selv forklare reformers udformning (Starke 2010: 511). Ikke desto mindre kan vi ved at konceptualisere forskellige typer af reformer, åbne op for en dybere forståelse af hvornår og hvordan bestemte reformer gennemføres. Nærværende opgave har taget sit afsæt i en dansk kontekst, hvor der identificeres nogle aspekter ved den politiske praksis, der er af politologisk relevans.

Regeringer har præferencer som manifesterer sig i en autoritativ fordeling af ressourcer, men der er brug for yderligere studier, komparative såvel som casestudier, der tager højde for variationen i den afhængige variabel. Studier der analyserer reformprocesser relateret til ekspansions- og nedskæringspolitik på forskellige politiske områder.

6. Konklusion

Jeg har i nærværende opgave taget mit teoretiske afsæt i en velkendt sondring i litteraturen mellem to typer af forandringer i velfærdsstaten. På den ene side er der fokuseret på direkte ændringer i politiske programmer (substantielle reformer), og på den anden side indirekte ændringer gennem institutionelle forandringer (institutionelle reformer). Jeg har efterfølgende undersøgt, hvad der kan forklare, hvornår regeringer gennemfører henholdsvis institutionelle og substantielle reformer.

Det overordnede fokus har været på de politiske mekanismer relateret til forskellige typer af reformer og regeringers motiver til at forfølge bestemte reformstrategier. De uafhængige variable der er blevet inddraget er 1) popularitetsgraden, 2) risicidistributionen og 3) regeringens politiske orientering.

Den empiriske analyse viser, at hvornår regeringer gennemfører bestemte reformer, kan på politikområder med livsforløbsrisici, forklares alt efter om der er tale om ekspansionspolitik eller nedskæringspolitik. Denne variation på ekspansions- og nedskæringspolitik forsvinder dog, når vi analyserer klasserisiciområder, hvilket kan indikere, at politikområderne har væsentlig betydning for, i hvilket omfang regeringer benytter bestemte reformstrategier. Derudover viser den empiriske analyse, at der ingen systematisk variation er på, hvordan venstre- og højreorienterede regeringer gennemfører reformer.

Der er dog flere forhold der gør, at man skal være varsom med at drage for store konklusioner på baggrund af opgavens resultater. Nærværende opgave kan ikke desto mindre kvalificere den viden vi på nuværende tidspunkt har om forskellige typer af reformer, og ligeledes åbne op for en række problemstillinger relateret til hvordan regeringer gennemfører reformer relateret til nedskæringspolitik og ekspansionspolitik.

Den eksisterende viden på området kan nuanceres ved, at se mere bredt på reformprocesser, herunder i særdeleshed hvordan regeringer strategisk kan anvende reformstrategier, hvor der gennemføres forskellige typer af politik på forskellige områder. Nedskæringspolitik er ikke altid noget der giver mening isoleret set, men må ofte ses i en større strategisk sammenhæng fra regeringernes perspektiv, hvor forskellige reformer kan være forbundet i en større reformstrategisk sammenhæng, som skaber en variation på den afhængige variabel.

7. Litteraturliste

Anderson, K. M. (2001). “The Politics of Retrenchment in a Social Democratic Welfare State”, Comparative Political Studies, 34: 1063-1091.

Blomqvist, P. & B. Rothstein (2000). Velfärdsstatens nya ansikte. Stockholm: Bjärnums Tryckeri AB.

Busemeyer, M. R.; A. Goerres & S. Weschle (2009). ”Attitudes towards redistributive spending in an era of demographic ageing: the rival pressures from age and income in 14 OECD countries”, Journal of European Social Policy 19(3): 195-212.

Christiansen, P. M.; A. S. Nørgaard & N. C. Sidenius (2004). Hvem skriver lovene? Interesseorganisationer og politiske beslutninger. Aarhus: Aarhus Universitetsforlag.

Downs, A. (1957). An Economic Theory of Democracy. New York: Harper and Row.

Drummond, A. J. (2006). “Electoral Volatility and Party Decline in Western Democracies: 1970-1995”, Political Studies 54: 628-647.

Esping-Andersen, G. (1990). Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge: Cambridge Polity Press.

Esping-Andersen, G. (1999). Social Foundations of Postindustrial Economies. New York: Oxford University Press.

Finansministeriet (2009). ”Investeringer, velfærd og ansvarlighed. Finanslovsforslaget 2010.”, http://www.fm.dk/Publikationer/2009/1815-Investeringer velfaerd og ansvarlighed Finanslovforslaget for 2010 August 2009/~/media/Publikationer/Imported/2009/1815-Investeringer velfaerd og ansvarlighed/978-87-7856-924-0.pdf.ashx.

Finansministeriet (2010). “Ansvarlighed og varig velfærd. Finanslovsforslaget 2011.”, http://www.fm.dk/Publikationer/2010/Ansvarlighed og varig velfaerd ffl11/~/media/Publikationer/Imported/2010/finanslovspjece aug 10/978-87-7856-963-9.ashx

Green-Pedersen, C. (2001). “Welfare-state Retrenchment in Denmark and the Netherlands, 1982-1998: The Role of Party Competition and Party Consensus”, Comparative Political Studies 34: 963-985.

Green-Pedersen, C. (2004). “The Dependent Variable Problem within the Study of Welfare State Retrenchment: Defining the Problem and Looking for Solutions”, Journal of Comparative Policy Analysis, 6(1): 3-14.

Hacker, J. S. (2004). “Privatizing Risk without Privatizing the Welfare State: The Hidden Politics of Social Policy Retrenchment in the United States”, American Political Science Review 98(2): 243-260.

Hacker, J. S. & P. Pierson (2010). “Winner-Take-All Politics: Public Policy, Political Organization, and the Precipitous Rise of Top Incomes in the United States”, Politics & Society 38(2): 152-204.

Jensen, C. (2011). “Labor Market- Versus Life Course-Related Social Policies: Understanding Cross-Program Differences”. Journal of European Public Policy (forthcoming).

King, G., R. O. Keohane & S. Verba (1994). Designing Social Inquiry. New Jersey: Prinston University Press.

Knight, J. (1992). Institutions and Social Conflict. New York: Cambridge University Press.

Korpi, W. & J. Palme (2003). “New Politics and Class Politics in the Context of Austerity and Globalization: Welfare State Regress in 18 Countries, 1975–95”, American Political Science Review 97(3): 425-446.

Lindbom, A. (2007). “Obfuscating Retrenchment: Swedish Welfare Policy in the 1990s”, Journal of Public Policy 27(2): 129-150.

Moe, T. M. (1990). “Political Institutions: The Neglected Side of the Story”. Journal of Law, Economics, & Organization 6: 213-253.

Moe, T. M. (2005). “Power and Political Institutions”. Perspectives on Politics 3(2): 215-233.

Moene, K. O. & M. Wallerstein (2003). “Earnings Inequality and Welfare Spending A Disaggregated Analysis”, World Politics 55(4): 485-516.

Nieuwbeerta, P. & W. Ultee (1999). “Class voting in Western industrialized countries, 1945-1990: Systematizing and testing explanations”. European Journal of Political Research, 35: 123-160.

Papadakis, E. & C. Bean (1993). “Popular Support for the Welfare State: A Comparison Between Institutional Regimes”, Journal of Public Policy 13(3): 227-254.

Pedersen, M. N. (1979). “The Dynamics of European Party Systems: Changing patterns of electoral volatility”. European Journal of Political Research 7(1): 1-26.

Pierson, P. (1994). Dismantling the welfare state? Reagan, Thatcher, and the politics of retrenchment. Cambridge: Cambridge University Press.

Pierson, P. (1996). “The New Politics of the Welfare State”, World Politics 48(2): 143-179.

Ross, F. (2000). “,,Beyond Left and Right”: The New Partisan Politics of Welfare”, Governance 13(2): 155-183.

Starke, P. (2006). “The Politics of Welfare State Retrenchment: A Literature Review”, Social Policy & Administration 40(1): 104-120.

Starke, P. (2010). “Why Institutions Are Not the Only Thing That Matters: Twenty-five Years of Health Care Reform in New Zealand”, Journal of Health Politics, Policy and Law 35(4): 487-516.

Strøm, K. (1990). “A Behavioral Theory of Competitive Political Parties”, American Journal of Political Science 34(2): 565-598.

Vis, B. & K. van Kersbergen (2007). “Why and how do Political Actors Pursue Risky Reforms?”. Journal of Theoretical Politics 19(2): 153-172.

Weaver, K. R. (1986). “The Politics of Blame Avoidance”, Journal of Public Policy 6(4): 371-398.

Vrangbæk, K. & Christiansen T. (2005). “Health Policy in Denmark: Leaving the Decentralized Welfare Path?”, Journal of Health Politics, Policy and Law 30(1-2): 29-52.