Politikerens rolle i det danske demokrati: Principal eller agent?

1. Indledning
I et folkestyre bygger den politiske magt sin legitimitet på, at vælgernes præferencer kanaliseres ind i det politiske system og danner baggrunden for den førte politik. Politikerne fungerer i denne henseende som repræsentanter for vælgerne.

Politikerne er dog ikke kun repræsentanter for vælgerne, men har, mellem valg, også magt til at definere de regler og rammer indenfor hvilke at vælgerne skal agere. Ligeledes kan politikerens holdninger påvirke vælgernes holdninger, hvilket afviger fra den idealtypiske model hvori at vælgeren er suveræn i forhold til politikerne. Nyere forskning indikerer bl.a., at politiske partier spiller en væsentlig rolle for borgernes politiske holdningsdannelse (Slothuus 2010: 358).

Dette rejser nogle vigtige spørgsmål i forhold til hvordan politikerne ser deres egen rolle som folkevalgt. På den ene side er vælgerne principalen og politikeren agenten, men i den daglige ledelse er politikeren principalen og vælgerne agenten, der skal følge den vedtagne politik. Dette åbner blandt andet op for, at politikere kan træffe politiske valg der ikke nødvendigvis er populære blandt et flertal af vælgerne.

Denne besvarelse udformer en analyseramme og belyser hvordan at man kan undersøge politikerens rolleforståelse. Ser politikerne deres egen rolle som at være agent for vælgerne eller har politikerne en forståelse af deres egen rolle som principaler? Der vil blive argumenteret for, at en plausibel hypotese vil være at politikernes rolleforståelse vil variere afhængigt af hvornår i en valgperiode at disse spørges.

I den parlamentariske styrings- og delegationskæde er der flere forskellige led og forskellige roller. Vælgeren, politikeren, embedsmanden m.v. Jeg foretager en afgrænsning og kigger udelukkende på relationen mellem politiker og vælger i en principal-agent relation, for at fokusere på politikerrollen og de dertilhørende værdier.

Overordnet vil jeg i denne synopsis derfor først starte med at deducere en teori omkring variationer i politikernes rolleforståelse i forhold til hvor i en bestemt valgperiode at denne er, og eksplicitere og diskutere hvordan at dette kan analyseres.

2. Teori
I den parlamentariske styrings- og delegationskæde er der et ubrudt styringshierarki, hvor den daglige ledelse er placeret hos en politiker (Christensen et al. 2006: 17). Dette fungerer som et demokratisk feedback system, hvor at vælgeren ved valg kan hhv. straffe eller belønne den politiske ledelse, alt efter tilfredshedsgraden med de folkevalgte politikere. Politikerens rolle er dermed at skabe en sammenhæng mellem vælgernes præferencer og den af forvaltningen kommende realiserede politik.

Dette har den implikation, at vælgerne er principaler og politikerne er agenter. Vælgerne er suveræne og politikerne bliver disses repræsentanter. Politikernes opgave bliver derfor at varetage vælgernes præferencer, og de politikere der gør dette bedst, forbliver politikere. Denne principal-agent relation giver det politiske system en demokratisk legitimitet, da hvis at principalen er utilfreds med det arbejde agenten leverer (f.eks. på baggrund af en asymmetri mellem vælgernes præferencer og den førte politik), kan principalen vælge en ny agent.

Det er dog ikke hver dag at vælgeren står med denne magt og kan vælge en ny agent. I perioderne mellem valg, i det danske system perioder med en varighed af maksimalt fire år, kan vælgerne i det politiske system ikke vælge andre politikere, hvis der er utilfredshed med disse. Tværtimod har politikerne politisk magt til at lovgive og bestemme hvad vælgerne skal gøre. Her er politikerne principaler og vælgerne agenter, eller sagt m.a.o.: “[…] while citizens are nominally the superiors in this hierarchy, it is the legislators who actually hold public office and have the right to make law. Their role, as agents, is to exercise public authority, backed by the police powers of the state, in telling their principals what to do.” (Moe 1990: 232).

Politikerens rolle som enten agent eller principal er analytisk, og skal bruges til at analysere den selvforståelse at politikeren har, som enten blot at være en aktør der er fuldkommen afhængig af vælgernes præferencer og ser sin rolle som at realisere vælgernes præferencer (politikeren som agent) eller en aktør der er valgt og kan påvirke vælgerne med sin politik (politikeren som principal).

Ud fra en Rational Choice institutionel tilgang, bør vi forvente, at politikerne har nogle præferencer, men at institutionerne skaber nogle incitamenter der skaber forudsigelighed og fremmer en bestemt type adfærd (Hall & Taylor: 1996). Tager vi udgangspunkt i et valgsystem hvor at det er fastlagt hvornår at der er valg, og at en aktør ikke har den strategiske mulighed at udskrive valg før tid, kan man argumentere for, at politikeren alt andet lige jo tættere man kommer på valget, vil tænke mere i forhold til vælgernes præferencer. Dette er skitseret i følgende graf, hvor at vi har politikerrollens grad af principal på Y-aksen og en tidsdimension på X-aksen.

Perioderne (t) angiver valg. Efter et valg vil politikerne have en høj grad af en forståelse af deres egen rolle som principal, og dermed vælgerne som agenter. Jo tættere man kommer på et nyt valg ( ), desto mindre vil politikeren opfatte sin politikerrolle som værende principal. Vi har dermed en situation hvor at politikerens rolleforståelse er en funktion af den tidsmæssige distance til næste valg.

3. Analyse
For at undersøge de værdier at politikerne forbinder med rollen som samme, har jeg ud fra den parlamentariske styrings- og delegationskæde identificeret to forskellige principal-agent relationer som kan være i forbindelse med rollen som politiker. Ligeledes har jeg argumenteret for, at politikerrollen vil variere alt afhængigt af hvornår der sidst var valg. Har der lige været valg, vil politikerne i højere grad have en større fornemmelse af deres egen rolle som værende principal frem for agent.

En analyse af dette fænomen vil bedst kunne gennemføres med et tidsseriedesign. Dette vil have den store analytiske styrke, at vi vil kunne teste for den tidsmæssige rækkefølge i vores kausalitet (Gerring 2005: 189). I praksis vil dette kunne undersøges vha. en survey der udsendes til folketingspolitikerne forholdsvis kort tid før et valg og igen forholdsvist kort tid efter et valg. Afstanden til ét valg, både før og efter, skal være så minimal som muligt for at sikre at ændringen i en variabel så vidt muligt kan isoleres til at skyldes en ændring i forhold til distancen til den forventede tid til næste valg. En alternativ måde at gøre det på ville være at foretage en måling efter et valg og igen i slutningen af en valgperiode. På den måde ville man sikre sig at de folkevalgte var de samme, men den tidsmæssige forskel ville være større.

For at kunne analysere om politikeren ser sig selv som hhv. principal eller agent er det nødvendigt at formulere en række spørgsmål der kan bruges som indikatorer for en principal rolleforståelse og agent rolleforståelse.

Hvis politikeren opfatter sig selv som agent, vil dette betyde, at politikeren ser sin rolle som at varetage vælgernes præferencer. Hvis politikeren ser sig selv som principal vil politikeren se sin rolle mere autonomt i forhold til sine egne værdier. Operationaliseringen af disse variable kan ske på flere måder, der primært skal fokusere på hvor højt at den enkelte politiker vægter sine egne værdier m.v.

Her kan der stilles spørgsmål til hvor vigtigt det er for politikeren at følge med i meningsmålinger, at sikre sig at den politik der føres også er den at der harmonerer med ens vælgere etc. Jo mindre at meningsmålinger synes at betyde for den enkelte politiker, desto mere må politikeren se sig selv som principal i forhold til relationen til vælgeren.

Der er ikke nødvendigvis i praksis tale om et trade-off mellem politikerrollen som agent og politikerrollen som principal, da der ofte højst sandsynligt vil være harmoni mellem de præferencer at vælgerne har og de præferencer at den valgte politiker har.

4. Diskussion
Den parlamentariske styrings- og delegationskæde er en idealtype der kan appliceres på virkeligheden for at se hvordan denne harmonerer med idealtypen. I idealtypen ligger der nogle forventninger til politikerrollen som i praksis kan være anderledes.

En hypotese der kan deduceres ud fra de teoretiske antagelser er, at politikerrollen vil ændre sig efter et valg, hvor den vil distancere sig fra den parlamentariske styrings- og delegationskæde i den forstand, at ledet mellem vælger og politiker brydes, og langsomt bliver større og større indtil næste valg. Dette er ikke nødvendigvis negativt, men kan have sine fordele i forhold til den politiske effektivitet. Hvis der er lang tid til næste valg, vil politikerne i højere grad kunne gennemføre en politik uafhængigt af den vælgermæssige opbakning, som de vil være bundet op på, desto tættere at de er på et valg. Overordnet er antagelsen derfor, at den parlamentariske styrings- og delegationskæde passer bedre til virkeligheden, jo tættere at man er på et valg, da den politiske lydhørhed over for vælgerens præferencer alt andet lige vil være større.

Den begrundede forventning til at jeg forventer dette resultat er bygget op i flere trin. Først og fremmest, at politikerne er stemmemaksimerende (Downs 1957). Dette forklarer dog ikke, at der vil være en eventuel afvigelse i rolleopfattelsen hhv. før og efter et valg. For at forklare dette, må politikerne have flere mål, dette være sig et ønske om at maksimere policy og office (Strøm 1990: 566). I forhold til politikerens rolleopfattelse kan det dermed også være forskellige mål at denne ønsker at realisere. Før et valg vil det være vælgerens præferencer (= stemmemaksimerende adfærd) for efter et valg at være politiske mål (= policymaksimerende adfærd) der præger politikerens rolleopfattelse.

Politikerens rolleopfattelse og de værdier og mål at denne prioriterer, har en række implikationer for den politik der føres og forvaltningen. Som et eksempel kan bl.a. nævnes, at kommunalpolitikerne har sværere ved at overholde budgetterne når valget nærmer sig (Blom-Hansen & Serritzlew 2008: 101). De politiske målsætninger og rollen der er knyttet dertil, vil dermed være tættere på vælgernes præferencer, jo tættere man er på valget. For forvaltningen kan det have den betydning, at det politiske pres ligeledes vil være større jo tættere man er på et valg.

Hvis den parlamentariske styrings- og delegationskæde var et normativt ideal og at det viser sig, at politikerrollen som en agent i forhold til vælgernes som principal giver mest mening jo tættere du er på et valg, ville det i så fald være bedst at gøre valgperioden så kort som muligt, for at vælgernes præferencer bedst muligt kanaliseres ind i det politiske system. Mod dette kan stå et argument om, at der kan være noget fornuftigt i, at man med politikerrollen også accepterer en vis grad af autonomi og mulighed for at gennemføre politik (f.eks. reformer) der ikke nødvendigvis er bred opbakning til i vælgerkorpset.

En sondring mellem politikeren som principal og agent giver kun analytisk mening, men ikke desto mindre kan den bruges til at undersøge den rolle at politikeren besidder i et bestemt institutionelt set-up hhv. før og efter et valg.

5. Konklusion
Jeg har i nærværende besvarelse fokuseret på politikerens rolle i den parlamentariske styrings- og delegationskæde, samt en teoretisk begrundet problemformulering der kan bruges til at belyse ændringer i politikerrollen alt afhængigt af tiden til næste valg.

Den overordnede argumentation lyder, at politikeren vil se sin egen rolle som agent i forhold til vælgeren som principal, desto tættere at man er på et valg, da vælgerne her vælger de agenter der bedst vil matcher deres egne præferencer. Efter et valg kan man analytisk se på en anden principal-agent relation, hvor at det er politikeren der er principal, og vælgeren der er agent. Her vil politikeren i højere grad se sin rolle som mere autonom i forhold til op til et valg, hvor at afhængigheden til vælgeren vil være større.

For at kunne gennemføre en analyse, har jeg redegjort for, at en tidsserieanalyse med udgangspunkt i en survey vil være ideelt. Dette fordi at jeg på den måde vil kunne analysere om politikernes rolleopfattelse varierer på forskellige tidspunkter.

6. Litteraturliste
Blom-Hansen, J. & Serritzlew, S. (2008). ”Hvordan lægges et offentligt budget?”, pp. 79-107 i Christiansen, P. M. (red.), Budgetlægning og offentlige udgifter. Århus: Academica.

Christensen, J. G., Christiansen, P. M. & Ibsen, M. (2006). Politik og forvaltning. Offentlig forvaltning i Danmark. Århus: Academica.

Downs, A. (1957). An economic theory of democracy. New York: Harper Collins.

Gerring, J. (2005). ”Causation: A Unified Framework for the Social Sciences”, Journal of Theoretical Politics 17(2): 163-198.

Hall, P. A., & Taylor, R. C. R. (1996). “Political Science and the Three New Institutionalisms”. Political Studies, 44: 936-957.

Moe, T. M. (1990). “Political Institutions: The Neglected Side of the Story”. Journal of Law, Economics, & Organization, 6: 213-253.

Slothuus, R. (2010). ”Framing og politiske partier: Kan den rette indpakning gøre politiske forslag mere spiselige?”. Politica, 42(3): 345-360.

Strøm, K. (1990). “A Behavioral Theory of Competitive Political Parties”, American Journal of Political Science 34(2): 565-598.

Strukturreformen og økonomiske incitamenter på sundhedsområdet i kommunerne

1. Indledning
Strukturreformen fra 2007 havde strukturelle implikationer for indretningen af den offentlige sektor og ansvarsfordelingen mellem kommuner, stat og de nye regioner. 14 amter blev nedlagt, 271 kommuner blev til 98 kommuner, 5 regioner blev oprettet og statens opgaver blev ligeledes påvirket af disse strukturelle ændringer.

Der er divergerende teoretiske perspektiver som kan bruges til at forklare ændringer i den offentlige sektor, herunder også strukturreformen. Forandringerne som strukturreformen har bidraget med er af en sådan karakter, at den i en historisk institutionel terminologi i mange henseender kan anses for værende et formativt moment. Jeg vil i nærværende besvarelse fokusere på hvordan at strukturreformen fra 2007 har påvirket den offentlige sektors formelle struktur. I dette ligger der også en afgrænsning, hvorfor jeg ikke vil gå i dybden med hvorfor strukturreformen har påvirket den offentlige sektor som tilfældet er, herunder specifikke interessekonflikter relateret til udarbejdelsen af strukturreformen m.v.

I forbindelse med og i forlængelse af redegørelsen af strukturreformens effekt på den offentlige sektor, vil jeg inddrage sundhedsområdet og vurdere hvordan at processerne og resultaterne på dette område, er påvirket af, at opgaverne er delt mellem kommuner og regioner med økonomiske incitamenter for begge. Dette fokus kan begrundes i, at sundhedsområdet om noget blev påvirket af strukturreformen, og blev anset som en historisk mulighed for at fremtidssikre sundhedsvæsenet (KL, Danske Regioner og Indenrigs- og Socialministeriet 2009: 71).

Denne besvarelse vil være bygget op således, at jeg vil 1) redegøre for hvordan strukturreformen har påvirket den danske offentlige sektor og 2) vurdere hvilke implikationer at strukturreformen har haft for sundhedsområdet med fokus på de incitamenter at strukturreformen har givet kommunerne til at sætte mere fokus på forebyggelse.

2. Strukturreformens essens
Strukturreformen repræsenterer en stor række af ændringer implementeret over kort tid med gyldighed og virkning for den danske offentlige sektor. Et af de overordnede mål med strukturreformen var at fremtidssikre den decentrale offentlige sektor (KL, Danske Regioner og Indenrigs- og Socialministeriet 2009: 7). Dette harmonerer fint med, at kommunerne med strukturreformen har fået en større opgaveportefølje, dog samtidigt med at de kommunale frihedsgrader på indtægtssiden er blevet reduceret (Christensen, Christiansen & Ibsen 2009: 43). Der er med andre ord ingen tvivl omkring, at strukturreformen både før og efter implementeringen har involveret og påvirket kommunerne.

Overordnet kan reformen deles ind i tre hovedelementer med hvert deres afgrænsede fokus: 1) en inddelingsreform 2) en opgavereform og 3) en finansieringsreform. Der er bag disse hovedelementer en afhængighed de tre elementer imellem. Opgavereformen er for eksempel afhængig af finansieringen, hvor at det er en plausibel antagelse, at når man får flere opgaver på sin portefølje, vil man tilsvarende have budgetteret penge til dette.

Inddelingsreformen tegner overordnet et billede af større og færre enheder. Først og fremmest blev 14 amter nedlagt og 5 nye regioner oprettet. Kommuneantallet blev ligeledes mindre, da en række kommuner blev lagt sammen, og det samlede antal faldt fra 271 til 98 kommuner (KL, Danske Regioner og Indenrigs- og Socialministeriet 2009: 6). Dette resulterede i, at det gennemsnitlige indbyggertal i de danske kommuner nu er på ca. 55.000 indbyggere (ibid.: 8).

Opgavereformen angiver hvordan arbejdsinddelingen skal være mellem hhv. staten, kommunerne og regionerne (ibid.: 6). Statens rolle bliver at fastlægge de overordnede rammer, hvor at kommunerne så varetager de borgerrettede opgaver (ibid.). På sundhedsområdet har kommunerne fået ansvaret for forebyggelse, pleje og genoptræning der ikke foregår under indlæggelse, behandling af alkohol- og stofmisbrug, hjemmesygeplejen, den kommunale tandpleje, specialtandlægen og socialpsykiatri (ibid.). Regionerne fik på ansvaret for sygehusvæsenet, der inkluderer sygehusene, psykiatrien samt sygesikringen (ibid.). Statens opgave er i relation til sundhedsområdet at stå for den overordnede planlægning (ibid.)

Finansieringsreformen angiver, at regionerne intet skatteudskrivningsgrundlag besidder, men finansieres gennem kommuner og stat. Det der var de amtslige skatter blev omlagt til et statsligt sundhedsbidrag på 8 pct. i indkomstbeskatningen etc. Der er i finansieringsreformen desuden en del incitamenter der skal give kommunerne et økonomisk ansvar på sundhedsområdet.

Strukturreformen har påvirket den offentlige sektors struktur på en række områder hvad angår inddeling, opgaver og finansiering. Der er kommet et nyt kommunalt landkort, opgaverne er ændret og finansieringen er på en række områder omlagt. Med amternes nedlæggelse og kommunernes overtagelse af en række sundhedsområdeopgaver, kan man helt konkret se på, hvordan at strukturreformen har påvirket processerne og resultaterne på dette område.

3. Strukturreformens betydning for processerne og resultaterne på sundhedsområdet
Et af de områder hvor at de 98 nye kommuner har fået en række nye opgaver er på sundhedsområdet (Indenrigs- og Socialministeriet 2009: 6). Denne styrkede rolle at kommunerne har fået på sundhedsområdet, har øget kravet om samarbejde og koordinering mellem regioner og kommuner, med henblik på at skabe en klarere arbejdsdeling når det kommer til de patientforløb, som går på tværs af sektorer (KL, Danske Regioner og Indenrigs- og Socialministeriet 2009: 34).

Ideen bag er at kommunerne kan levere en sammenhængende indsats for de borgere der er i kontakt med sundhedsvæsenet. Overordnet har der været en intention om, at man ved at inddrage kommunerne i sundhedsområdet, kan skabe incitamenter for kommunerne til at gøre mere på dette område.

Kommunerne har som beskrevet tidligere fået mere ansvar på en række sundhedsrelaterede opgaver. For at give kommunen et sundhedsansvar har strukturreformen ændret finansieringen således, at kommunerne står for en medfinansiering på sundhedsområdet (KL, Danske Regioner, Sundhedsstyrelsen, Finansministeriet og Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse 2008: 15). Denne medfinansiering sker med udgangspunkt i aktivitetsafhængige midler, dette vil sige at den enkelte kommunes borgeres forbrug af sundhedsydelser bestemmer hvor mange penge at en kommune skal bruge på at finansiere samme.

Ved at kommunerne inddrages på denne måde med strukturreformen, er der tiltænkt at kommunerne skal rette et større fokus på forebyggelse, for at mindske den enkelte borgers omkostninger for kommunen forbundet med sundhed. Kommunerne har som beskrevet i forrige sektion fået ansvaret for genoptræning der ikke foregår under indlæggelse. Dette skaber et behov for yderligere koordination da sådanne planer udarbejdes af sygehusene. Strukturreformens betydning for kommunerne på sundhedsområdet er derfor finansiering af udgifterne til sundhedsområdet og øget koordination grundet tværgående patientforløb.

Kigger man på de incitamentstrukturer der er lavet, er disse plausible jævnfør et rationelt teoretisk perspektiv på kommunerne. Hvor at der før strukturreformen ikke var direkte økonomiske incitamenter forbundet med forebyggelse, blev disse strukturelt indført i forbindelse med strukturreformen. Resultatet er, at kommunerne tænker forebyggelse som ikke alene en del af sundhedsområdet, men også hvad angår socialområdet, uddannelsesområdet etc. Et problem ved dette rationelle perspektiv er at forebyggelse kan være utroligt langsigtet, og måske ikke harmonerer med mere kortsigtede mål i den enkelte kommune. Til dette man kan inddrage yderligere to kritiske aspekter i en vurdering af incitamenterne at strukturreformen har indført. For det første at den kommunale medfinansiering udgør en mindre del af de samlede sundhedsudgifter og for det andet at incitamenterne ikke tilstrækkeligt er målrettet områder hvor potentialet for forebyggelsesindsats er størst (ibid.: 16).

For at man opnår den ønskede effektivitet mellem kommuner og regioner er øget samarbejde nødvendigt, hvilket kan skabe problemer hvis der er asymmetrisk information eller mangel på klare incitamenter. For at sikre at der udveksles information mellem kommuner og regioner, er der nedsat et sundhedskoordinationsudvalg, der skal sikre en dialog om sammenhæng i behandling, genoptræning, forebyggelse og pleje (ibid.: 17). Sådanne processer etableres m.a.o. for at sikre en koordineret indsats.

Som nævnt i redegørelsen for strukturreformens betydning, er frihedsgraderne på indtægtssiden blevet gjort mindre for kommunerne. Dette må alt andet lige øge incitamentet til at kigge på hvor man kan spare penge, og dette for eksempel ved at kigge på forebyggelse.

For at opsummere kan man se strukturreformens påvirkning af processerne og resultaterne på sundhedsområdet med henblik på finansiering, inddeling og opgaver. Kommunerne har fået flere opgaver, som skal ses i relation til de nye regioner, og kommunerne har fået mere ansvar i relationen til incitamenter til at forebygge.

4. Konklusion
Jeg har i denne besvarelse fokuseret på 1) strukturreformens væsentligste hovedelementer og 2) effekten af strukturreformen på sundhedsområdet med specielt fokus på incitamenter på sundhedsområdet i kommunerne. Først har jeg redegjort for hhv. finansierings-, inddelings- og opgavedelen af reformen, for derefter at fokusere mere på sundhedsområdet og ansvarsfordelingen på dette.

Det er min vurdering, at de resultater og processer som at strukturreformen har påvirket, kan bidrage til øget økonomisk ansvar i kommunerne på sundhedsområdet, dog under den forudsætning at incitamenterne er sammenhængende og fungerer. Implementeringen af strukturreformen på sundhedsområdet i kommunerne er heller ikke nødvendigvis nemt, hvorfor der nu arbejdes på at få omsat sundhedsaftaler til daglig praksis på sygehusene (KL, Danske Regioner og Indenrigs- og Socialministeriet 2009: 34).

5. Litteraturliste
Christensen, Jørgen Grønnegård, Peter Munk Christiansen og Marius Ibsen (2006). Politik og forvaltning. Offentlig forvaltning i Danmark. Århus: Academica.

Indenrigs- og Socialministeriet (2009). Redegørelse om status for kommunalreformens gennemførelse og det kommunale selvstyres vilkår. København: Indenrigs- og Socialministeriet.

KL, Danske Regioner og Indenrigs- og Socialministeriet (2009). Status for kommunalreformens gennemførelse – 2009. København: Indenrigs- og Socialministeriet.

KL, Danske Regioner, Sundhedsstyrelsen, Finansministeriet og Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse (2008). Incitamentsstruktur og styringsmuligheder på genoptræningsområdet. København: Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse.